[新公共服务理论概念]新公共服务理论的“四位一体"解构

　　[摘要]新公共服务理论建立在新公共管理改革不断遭受批判与质疑并逐步陷入合法性危机的基础之上。从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃和超越，两者彰显诸多共性。然而。从公共行政范式发展的本质来看，新公共服务理论是在“效率”与“民主”这两大价值观之间进行平衡博弈进而衍生出来的一系列管理理念、管理制度、管理技术和管理手段的集合。新公共服务理论更多地彰显其鲜明个性，该理论恪守多元博弈的价值取向，并且寻求相应的理论基础，进而设计特定的制度安排，最后依赖特殊的研究方法进行知识积累，形成了“四位一体”的理论架构。
　　[关键词]新公共服务；四位一体；理论解构
　　[作者简介]曾保根，华中师范大学管理学院行政管理专业博士研究生，湖北武汉430079；广东韶关学院政务学院教师，广东韶关512005
　　[中图分类号]D63
　　[文献标识码]A [文章编号]1004－4434(2010)04－0042－05
　　
　　20世纪80年代以来，西方发达国家推行了一场风靡全球的新公共管理改革。在新公共管理改革取得骄人成就的同时，各种批判和质疑也如影随形、纷至沓来。在各种批判的理论浪潮中，以罗伯特・登哈特(Robert Denhardt)为代表的一批公共行政学者针对新公共管理理论进行了理性批判，进而建立了一种崭新的公共行政理论一即新公共服务理论。从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。然而，从公共行政发展的本质来看，新公共服务理论是在“效率”与“民主”这两大价值观之间进行平衡博弈进而衍生出来的一系列管理理念、管理制度、管理技术和管理手段的集合。新公共服务理论构成了以价值取向为前提、寻求相应的理论基础作为支撑、设计特定的制度安排、依赖特殊研究方法进行知识积累的“四位一体”的理论架构。
　　
　　一、恪守多元博弈的价值取向
　　
　　新公共服务理论是将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的政府治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。其主张行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”，也不应该是为其“划桨”，而应该放在建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构之上。从价值层面来看，新公共服务理论在一定程度上理性认同新公共管理“3E”价值观的基础上，认为公共行政的精髓在于“为公民服务以增进共同的利益”，强调行政人员服务于公民、追求公共利益、重视公民权和重视人的价值(转载于 :wwW.BjylD.com 月亮岛教育网 : [新公共服务理论概念]新公共服务理论的“四位一体"解构)。登哈特(Denhardt)曾经呼吁：“从根本上来看，无论是就他们而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。”与新公共管理不同，新公共服务思想体现了公共行政的宪政主义理念，是管理主义实质的超越。
　　新公共服务理论的终极价值目标是：“(1)促进公共服务的尊严和价值；(2)将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。”从而将公共行政的民主价值观置于与效率同等的博弈地位。正如罗伯特・登哈特所言：“即使在一种思想占支配地位的时期内，其他思想也从来不会被完全忽视。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但是应被置于民主、社区和公共利益这一更加广泛的框架体系之中。在这个框架内，其他有价值的技术和价值观(比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想)都可能粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但是新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与两者充分结合。”
　　
　　二、寻求相应的理论基础
　　
　　(一)理论基础之一：民主公民权理论
　　新公共服务理论对民主公民权的重视，实际上是对更为积极的和更多参与的公民权的复兴。新公共服务主张国家与公民之间关系应该建立在以下的思想基础之上：政府的存在就是要确保一定的程序和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。在这种模式下，个人会更积极地参与治理过程，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。一方面，这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体并且与命运紧密相连的社区达成道德契约；另一方面。行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客，他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种关于公民权的观点提供了某种可以使政府和公民团结一致的“粘合剂”。公民越来越多地要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，也即公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情――他们会去管理政府。当他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人的健康成长。
　　
　　(二)理论基础之二：社区与公民社会理论
　　随着西方社会日益多元化，社区被视为促进统一和利益整合的重要途径。在社区这个系统中，各种人既有自身的利益追求，也会适应其他人的利益追求，当然也会有利益的冲突。社区能够消除冲突，社区犹如实现个人利益的“公民社会”，只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来。公民们可能表面上没有大规模地参与政治活动，但是却在社区等民间社会从事着参与活动，这些构成了公民权的试验场，许多进步的和有远见的公民政治领袖逐渐认识到了促进社区建设和公民社会的重要性和可行性并参与其中。这又为政府开辟新的对话和讨论渠道、进一步推进民主治理问题提供了机会，而且政府官员本身也可以为社区和社会资本的建设做出贡献。这样政府和社区、政府官员和公民的关系将会更加密切。并且，政府有赖于建立一套健康、积极的协调机构，这样一个社区机构是建立在人们彼此关怀、信任和协作基础之上，通过强有力的有效沟通和冲突解决系统，使个人与集体之间起调节作用并且使得个人和集体保持一致。在社区构建的过程中，政府特别是地方政府要责无旁贷地担负起帮助创立和支持“社区”。政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。
　　
　　(三)理论基础之三：组织人本主义思想
　　组织人本主义是在反对官僚制组织对人性禁锢的基础上提出的，它反对理性模式把组织关注的焦点集中于人的一致的、可程序化的、有组织的思 维活动上；认为传统的官僚层级制限制了人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用。人本主义试图把公共组织改变成为更少地受权威控制和支配的、更有利于个人积极性、主动性、创造性发挥和自我实现、自我满足的组织。新公共服务理论认为，公共管理者要通过组织创造一种解决问题的开放氛围，以便组织成员能够正视问题，而不是围绕着问题进行争论或者逃避问题。组织成员要在整个组织中的个人和群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或者地位的权威。新公共服务认为，组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展”。唯有如此，个人才可能被看作是社会发展过程中的积极参与者，个人才不再被简单地看作是环境中起作用的社会力量的结果，而是发挥着更加积极、更加具有创造力的作用。
　　
　　(四)理论基础之四：后现代公共行政理论
　　新公共服务理论认为，我们从“外部”观察人类行为所获得的东西远远要少于我们对人类行为意义的认识。在社会生活中，事实与价值非常难以分开，在许多情况下，价值对于人类行为要比事实更为重要。由于人的行为在不同时间和不同的文化背景中有所不同，我们不可能用公式来表示与自然科学所追求的相同的持久的、定律式的陈述。根据“客观的”观察和“定律式的关系”来描述人的行为也识别不出人类行为的非理性成分一直觉、情绪和情感。为此，新公共服务主张应该运用后现代的话语语境来解读公共行政的种种努力，认为政府治理必定越来越以相关各方(包括公民与行政人员)之间开诚布公的对话为基础。可靠对话的最终理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的理性个体，而且被视为在一种其中他们作为人而相互接洽的关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和情感。
　　
　　三、设计特定的制度安排
　　
　　(一)将政府职能定位为“服务”角色
　　新公共服务理论的代表性人物登哈特(Den-hardt)认为：“从划桨到掌舵的转变就不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向，并确定到达目的地的路径)，它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只。”这样可能会促使政府行政权力侵害公民的相应民主权利。金与斯蒂弗斯(King and Stivers)提醒我们：“不要忘记政府是属于它的公民的，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。”公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民与授权于公民的职责。”“换言之，政府应该将公民置于首位，重点不应该放在为政府这艘船掌舵或者划桨上，而应该放在建立在具有完整性和回应性的公共机构上。”尽管政府在过去曾经扮演了被称之为“掌舵者”的重要角色，但现代生活的复杂性有时却使得这样的作用不仅不合时宜，而且不太可能。在很多情形下，政府不再处于控制地位，政府事实上就是个博弈参与者，并且在大多数情况下是非常重要的参与者。政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人促成公共问题的解决方案。
　　
　　(二)将政府服务对象视为“公民”
　　新公共服务理论认为，政府服务的对象应该是公民而不是顾客，公民是国家的所有者或者主人，把公民当作顾客的观点属于对政治生活的自利解释。政府应该对更大的公共利益服务。而不仅仅是对个别消费者或者顾客服务。美国伦理学家库珀(Cooper)指出，因为行政角色源于公民的角色，行政官员的责任肯定有一部分在于帮助公民实现他们自己充分参与政体工作的公民责任，鼓励公民参与却是公务员角色的一个必不可少的要素。总之，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。政府不应当专门地回应“顾客”自私的短期利益，政府必须回应全体公民的需求和利益。政府应该试图鼓励更多的人履行他们作为公民应该承担的责任，并促使政府对公民的呼声做出快速敏捷的反应。金和斯蒂弗斯主张：“行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客；他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。…‘公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。”
　　
　　(三)主张公民的公共利益聚合论
　　新公共服务认为，“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任”。“基于共同价值观的公共利益表明了一个不仅仅包含特殊利益团体的相互作用而且还包括共同的民主和宪政价值的过程。更为重要的是，人们不仅能够超越自身利益，而且政府也应该努力地培育和开发人们的这种能力。公民的信任和信心是建立在政府正在为响应公共利益和社区的公共价值观而行动的信念之上的”。弗雷德里克森(Frederickson)指出：“当无论公民的自我利益还是公务员的自我利益侵蚀了公共利益的时候，通过政府来寻求自我利益的做法必定受到抵制。公共行政人员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或者共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。”由此可见。公务员对于帮助公民明确地表达公共利益具有极其重要的作用。公共行政官员应当积极地提供舞台，在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。换言之，政府的作用将是确保公共利益居于主导地位。确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。
　　
　　(四)倡导多元化的政府责任观
　　新公共服务认为，政府责任问题极其复杂，新公共管理都倾向于高度简化这个问题。公务员所面临的公共责任复杂性被公认为既是一种挑战，也是一种机遇，还是一种感召。行政责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任。公务员不仅应当关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。行政官员受到并且应当受到一系列复杂的制度和标准的影响，应该对它们负责。这些制度和标准包括：公共利益、宪法和法律、政府的其他机构和其他层次、大众媒体、职业标准、社会价值观念和标准、形势因素、民主准则。影响公务员并要求他们对其负责的这些制度和标准体现了责任的基本要义。事实上，正如达恩(Dunnand Legge)等人所言：“责任机制在民主政策中的 最终目的在于确保政府对公民偏好和需要的回应。”罗伯特・雷克(Robert Reich)认为：“较高层级的公共管理者有责任就他们所做的事情来促进公共辩论。公共评议能够有助于阐明模糊不清的命令。更为重要的是，它还能够帮助公众发现自己所希望的获得的东西中潜在的矛盾和共性。因此，公共管理者的责任就不仅仅是或者简单地是做政策选择或者执行政策选择。他们还要参与到一个其中公共价值不断地被再表达和再创造的民主治理系统之中。”
　　
　　(五)把行政官员视为“负责任的参与者”
　　新公共服务认为，新公共管理鼓励公共行政官员像工商业企业家一样去思考和行事，这导致了相当狭隘地看待所追求的目标――使生产率最大化、满足顾客需求、接受风险和充分利用风险带来的机会。事实上，公共行政官员不是做买卖的企业家，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者，公共项目和公共资源并不属于他们自己。公共行政官员不仅必须共享权力、通过民众展开工作、作为中间人促成解决问题的方案，而且必须把他们在治理过程中的作用重新概括为“负责任的参与者”而非企业家。作为民主治理的一方重要参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。在认真清楚地倾听过程中，行政人员在一种相互反射的关系中使自我与社会结合在一起。公共行政官员不是中立的专家，“他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体，在这个复杂的治理系统中，他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、分析员、倡导者，以及最重要的是，公共利益的道德领袖和服务员”。
　　
　　四、依赖特殊的研究方法
　　
　　新公共服务理论从“后现代公共行政话语”出发，对新公共管理的研究方法进行了深刻的反思和批判。批评者指出，一方面，对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政组成部分的客观化和非人格化的倾向。另一方面，仅仅靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要部分的意义和价值观有最充分、最完备的认识(转载 于:wwW.bjYLd.com 月 亮岛教育网: [新公共服务理论概念]新公共服务理论的“四位一体"解构)。
　　从社会研究的方法论视角来看，新公共服务理论遵循人文主义方法论路线，认为在研究社会现象和人们的社会行为时。需要充分考虑人的特殊性、主观性、能动性。该理论信奉“对话”的理念，信奉“公共问题通过‘对话’要比通过‘客观’测量或理性分析更有可能解决的观念”。为此，它主张公共行政的研究和实践应该建立一些可替代的方法，这些方法更加关注价值，而不只是关注事实；更加关注主观的人类意义，而不仅仅是关注客观的行为；并且关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感。新公共服务理论认为，仅仅靠类似自然科学研究的实证主义方法论不足以解释和预测科学生活和行政生活的事实，不同类型的研究(如诠释性研究和批判性研究)在知识增长中的地位应当得到承认。正如怀特(White)和亚当斯(Adams)所言：“从逻辑上讲，知识和理论得以发展的多样化途径中的每一种都应该被给予同等的地位。没有哪一种应在理论构建或知识获取中被武断地去除。”“大量的历史和认识论的证据向我们表明，没有任何单一的研究途径对公共行政而言是足够的――即使冠以科学这一高度实证的标签。如果研究要由理性指导，那么，研究途径的多元化――既尊重实践理性，也尊重理论理性似乎就是必要的。”“只用演绎性的有效性来界定科学探究过于狭隘，不能准确地描绘出科学研究的全貌。如果没有诠释性推理和批判性推理，有效性语境就毫无意义。从演绎推理得出的结论仅仅是一项结论。它的意义和重要性才是有价值的。”
　　
　　五、结语
　　
　　从公共行政发展的旨归来看，行政改革的最高境界就是将民主置于与效率同等重要的地位，从而实现民主与效率的平衡博弈。在新公共管理改革不断遭受批判与质疑并逐步陷入合法性危机之际，新公共服务理论洋溢着宪政主义理念的风采，高扬民主这面大旗对其进行修正与超越。然而，从知识积累的程度来看，新公共服务并没有为当代西方公共行政理论贡献过多的理论增量。恰如登哈特夫妇所言，新公共服务有两个基本目的：“一是要对公共行政领域的各种想法和呼声进行综合，这些想法和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础；二是要为围绕着一些原则而组织这些想法提供一个框架，进而为它们提供一个一直都缺少的名称、外壳和表达方式。”新公共服务在一定程度上仅仅是一种理论呼吁与倡导，其并未对该理论的实践举措与操作技术提出明晰的具体方略或行动方案。新公共管理过于强调管理过程中的手段而忽视了对意义的建构，而新公共服务却恰好相反。抛弃目的去追求手段的唯美固然是舍本逐末，而缺乏手段去追逐目的则是近乎空想，这是新公共服务理论所面临的最大困境。为此，有学者认为，是理论界过多赋予了新公共服务以理论意义，新公共服务这支“新瓶”只是装了某一群学者的“旧酒”而已。尽管如此，新公共服务理论毕竟为公共行政研究提供了一种新的方法论、一种多元化的知识积累途径，恰如怀特(White)等人所言：“当我们能够既从诠释又从批判的视角来探讨研究和行政管理时，这个框架对于改善研究和行政管理来说都是极富成效的。”