我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状问题研究_我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状\问题及对策

　　摘要：为解决城镇低收入群体的住房问题，我国政府推行了一系列的政策措施，包括经济适用住房政策、廉租住房政策、棚户区改造政策和公共租赁住房政策等，实施的成效是明显的。但是，这些政策在实施中也存在保障对象界定模糊、配套政策不完善、动态调整机制未形成和政策执行走样等问题。应从完善金融和税收相关配套政策，健全申请、审批和退出制度，成立专门的住房保障管理机构和加大政策实施监督力度等方面，完善我国城镇低收入群体住房保障政策并确保政策全面实施到位。
　　关键词：城镇低收入群体；住房保障政策；保障性住房
　　中图分类号：C913；D616　文献标识码：A　文章编号：1001-598l(2011)06-0036-05
　　住房是人类生存和发展的必要条件。我国自住房制度改革特别是1998年实行住房分配货币化以来，为加快解决城镇住房困难居民、尤其是城镇低收入群体的住房问题，国家推行了一系列具有保障性质的住房政策。这些政策对缓解住房难的问题发挥了重要作用，但是，在具体实施中由于政策先天不足或者执行的偏差或者监督不到位，使得其效果不尽如人意。因此，全面总结我国城镇低收入群体住房保障政策的实施状况，深入分析其中的问题，并提出可行的建议，有重要的现实意义。
　　一、我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状
　　“低收入群体”是一个相对概念，指在一定地域和时段范围内，平均收入水平处于低端的一定区间的人群。依国家统计局的划分，我国城镇居民家庭分为最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户和最高收入户七个类别。城镇低收入群体是指最低收入户和低收入户，其比例约占城镇居民家庭的20％。具体包括：国企改制前退休的职工、改制过程中提前退休的职工、失业下岗职工、破产企业待业职工、下岗再就业职工、农民工以及初次就业者等。
　　住房保障政策是国家通过立法对国民收入进行分配与再分配，为保障中低收入家庭尤其是生活有特殊困难的家庭的基本住房权利而制定的政策。到目前为止，我国施行的城镇低收入群体住房保障政策包括经济适用住房政策、廉租住房政策、棚户区改造政策和公共租赁住房政策。
　　(一)经济适用住房政策及实施现状
　　经济适用住房是我国最早建设的针对城镇低收入群体的保障性住房。1991年，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出大力发展经济适用的商品住房，解决无房户、住房困难户的住房问题，拉开了建设经济适用住房的序幕。1994年，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》指明了建立经济适用房制度的基本思路，随后，建设部、财政部等部门颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，对经济适用住房的对象、建设和管理等作出了规定。至此，经济适用住房建设实现了在国家政策上的初步定位。
　　1998年，国务院《关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出由住房实物分配向货币分配转变，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。这是我国政府对经济适用住房制度的第一次系统性规定，经济适用住房建设在全国正式启动。2004年。《经济适用住房管理办法》明确了经济适用住房的性质，对其面积、利润、转让和优惠政策作了详细的规定，标志着我国对经济适用住房的管理进一步制度化、规范化。2007年，针对经济适用住房管理中出现的问题，建设部、发改委等部门发布新《经济适用住房管理办法》，对经济适用住房的优惠支持政策、准入和退出、建设、价格和监督等方面进行了更为系统详细的规定。至此，我国经济适用住房政策体系基本形成。
　　从上表1整理出的1999-2009年10年间我国经济适用住房投资与建设情况可以看出，随着对经济适用住房建设、管理的逐步规范化，经济适用住房投资总额逐年增长，在2009年达到最高值1134亿，每年保证了一定量的新建经济适用住房。同时，经济适用住房投资额占同期房地产投资额的比重和新建经济适用住房占新开房屋面积的比重也逐渐稳定。
　　(二)廉租住房政策及实施现状
　　我国对廉租住房的探索始于1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇职工住房制度改革，加快住房建设的通知》，提出最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房。1999年，建设部出台《城镇廉租住房管理办法》，对廉租住房的房源、申请审批和退出机制提出了指导性的意见。但是由于配套的金融、财税政策没有到位，廉租住房建设在随后的几年中实际上并没有广泛推行开来。
　　2003年底，建设部、财政部等共同发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确了由政府财政预算作为廉租住房建设最主要的资金来源，提出以住房租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅的保障方式。与1999年的《城镇廉租住房管理办法》相比，其内容更加全面、细致，我国廉租住房工作由此全面展开，并取得了可喜的成果。据统计，截至2006年底，全国657个城市中，已有512个城市建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9％，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元，累计已有54.7万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。
　　2007年，建设部、发改委等部门联合发布《廉租住房保障办法》，随后出台《廉租住房保障资金管理办法》、《关于加强廉租住房质量管理的通知》和《中央补助廉租住房保障专项补助资金管理办法》等辅助政策，廉租住房政策体系逐步完善。2008年，国家用于廉租房建设的资金68亿元，全国在建廉租房63万套，至年底，通过新建、购置廉租住房等方式。解决了250万户家庭的住房困难，累计发放租赁补贴229万户。随着国家对廉租住房的资金投入和建设力度的逐年加大，城镇低收入群体住房难问题得到了一定程度的解决。
　　(三)棚户区改造政策及实施现状
　　棚户区大多是由原国有企业的职工宿舍演变而来的，房屋质量差，基础设施不齐全，消防和治安隐患大，我国政府高度重视城市棚户区的改造。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出要加快改造集中成片棚户区，妥善解决困难住户的住房问题，改善住房质量、环境和配套设施，棚户区改造工作在全国普遍开展。至2008年，我国约改造5000万平方米棚户区，改善了近100万住房困难家庭的住房条件，其中启动较早的几个省如辽宁、吉林等，棚户区改造工作已经进入尾声。
　　2009年，住建部、发改委等部门联合印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，对推进城市和国有工矿棚户区改造工作提出了明确要求。财政部《关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》和《关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》的相继出台，为棚户区改造工作提供了财政、税收优惠，进一步加大了对棚户区改造的支持力度。据人民日报2010年2月1日19版报道，该年棚户区改造约170万户。2010年，我国已建设各类棚户区改造住房280万 套。棚户区的改造，不仅改善了城市低收入家庭和弱势群体的生活，而且优化了城市的基础设施建设，提升了城市的整体形象，还促进了城市土地集约高效的利用。
　　(四)公共租赁房政策及实施现状
　　随着经济适用住房、廉租住房建设和棚户区改造力度的加大，城镇低收入群体的住房条件得到了较大改善。但是，由于商品房价格持续上涨，可供出租的小户型住房供应不足，大量外来务工人员和新职工的住房条件仍待改善，为此，我国开始了对公共租赁住房建设的探索。2009年3月5日，温家宝总理在两会工作报告中提出要“积极发展公共租赁住房”，公共租赁住房首次出现在国家政策文件中。2010年6月，住建部、发改委等七部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，进一步完善了我国住房供应体系，调整了房地产市场供应结构，为全面有效解决城镇低收入群体住房问题提供了政策支持。
　　我国开展公共租赁住房建设较早的城市如厦门、深圳、广州等，已取得了许多有益的经验。其中，深圳是公共租赁住房政策实施最具特色的城市，自2006年正式运作以来，公共租赁住房系统政策和框架已基本形成，5年中已安排建设公共租赁住房／0308套，占所有保障性住房套数的比例为64％，总建筑面积达408.86万平方米，计划总投资173：3亿元，累计完成投资19.3亿元。
　　2011年，两会提出要重点发展公共租赁住房，中央财政拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元。同时，还要求各级政府也要多渠道筹集资金，大幅度增加投入。这反映了我国今后大力发展公共租赁住房、切实解决城镇低收入群体住房难问题的信心和决心(转载于 :wwW.BjylD.com 月 亮岛教育网: 我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状问题研究_我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状\问题及对策)。
　　二、我国城镇低收入群体住房保障政策实施中存在的问题及原因
　　(一)我国城镇低收入群体住房保障政策实施中存在的问题
　　经济适用住房、廉租住房、棚户区改造住房和公共租赁住房政策构成了我国城镇低收入群体住房保障政策体系的主要内容，为解决我国城镇低收入群体的住房难题作出了积极的贡献，但是，目前这些保障政策的实施仍然存在一些较突出的问题，有待进一步解决。
　　1.保障对象界定模糊
　　政策涉及概念的非确定性，将必然弱化政策的预期效果。目前，我国《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》均规定其保障对象为城镇低收入住房困难群体，并没有明确界定两者的对象范围。在政策实施中，由于居民家庭收入来源的多元化，隐性收入难以测定，加上我国个人收入申报机制和个人信用制度的缺乏，家庭收入难以准确计算，导致划分居民收入线的基础薄弱，使得住房保障对象层次难以界定。这种对保障对象甄别的模糊性与随意性为政策的有效执行留下了明显的漏洞，易造成政策执行的偏离。
　　2.相关配套政策不健全
　　首先，保障性住房的金融政策有待进一步完善。作为保障性住房主要的金融政策，住房公积金政策的覆盖率还比较低，受益面比较狭窄，城镇低收入群体大多无法被覆盖。此外，由于缺乏风险担保机制，很多商业性银行普遍害怕承担风险，常常对保障性住房的贷款不予受理，使那些不享受住房公积金的低收入家庭住房负担更加沉重。其次，我国税收机制在低收入群体住房保障政策中起的作用微乎其微，优惠政策非常有限。
　　3.住房保障动态调整机制有待完善
　　虽然《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》都提出要根据当地商品住房价格、居民家庭收入水平和家庭人口结构等因素，对保障性住房实行动态化管理，但住房保障福利固化现象仍然存在。比如，随着家庭收入水平的提高，有些家庭不再符合享受廉租住房的条件，却仍然享受着廉租住房。这类现象加剧了保障性住房的供需矛盾与社会的不公平，使得住房保障资源未能实现优化配置。导致住房保障制度成效降低。如何根据低收入家庭的经济条件和居住情况以及住房市场的情况进行动态调整。从而比较准确地确定保障住房的供应对象，实现“应保尽保、应退则退”，需不断加以完善。
　　4.政策执行出现扭曲走样
　　作为住房保障政策的执行主体，实行住房保障、提供公共住房是政府义不容辞的责任。然而，部分城市对保障性住房建设采取消极对待、选择性执行或者作为政府短期的形象工程来执行，导致住房保障政策出现扭曲走样，背离了政策设计的初衷。主要表现在以下四个方面：第一，经济适用住房销售对象失控，一些不具备购买资格的人群购买了经济适用住房，而住房困难的人群却难以获得本来就较为短缺的经济适用住房，这就导致政策难以实现预期的保障作用。第二，经济适用住房面积偏大，造成土地资源浪费和保障房价格过高。有的城市把经济适用住房面积的上限定为120平方米，甚至更大。据统计，从2000到2009年，经济适用住房的价格一直处于上升趋势，累计增长了43.1％。第三，政府投资不足，导致廉租住房房源短缺。廉租住房的建设需要政府完全提供土地和资金，相对经济适用住房，很多地方政府建设廉租住房的积极性不高，大多采取在经济适用住房或商品房中配建廉租住房。这种对政策的选择性执行，导致廉租住房建设不足，房源短缺。第四，保障性住房布局不合理，配套设施建设不完善。由于过多考虑建设成本，我国的保障性住房多建设在城市边缘地区或城乡结合部，这些地方的配套设施(包括交通、医疗、教育和购物等)本来就不完善，加上地方政府对配套设施建设的忽视，导致这些保障性住房不能给被保障者带来真正的满足。
　　(二)我国城镇低收入群体住房保障政策实施问题产生的原因
　　1.缺乏专门的规范性法律作为后盾
　　我国目前尚未出台一部专门的住房保障法律，全国各地执行的依据是国务院、建设部和各省、市政府部门颁布的管理办法、条例和指导意见。这些条例办法大多只是作为暂时的过渡性措施，变动大，缺乏完整性、系统性和配套性，法律地位较低，导致住房保障制度的法律权威性和约束性不够，也使得住房保障的资金来源、建设管理和对违规者的责任追究等都存在不确定性。特别是在政府的住房保障责任和对保障性住房建设的财政投入上，存在较大随意性，可能随上级政府要求的改变而改变，公民的居住权也得不到切实保障。
　　2.缺乏专门的住房保障管理机构
　　由于历史原因，我国住房保障管理工作十分分散，需要多部门的协调与合作。比如，土地出让由国土部门每年按照计划推出，建设是由建设部门主管执行，而房屋的管理则由房屋管理部门负责，对低收入家庭的资格审查又由当地民政部门以及街道办事处(居委会)等来完成，另外还需要税务等其他部门的支持与合作。全国没有形成一个较为统一的住房保障监管机构，住房保障工作容易处于“多人管理”却又“无人管理”的局面，不利于相关配套政策的形成，也不利于各层次住房保障政策的有效衔接，更不利于政策的贯彻落实。
　　3.保障性住房开发建设中存在多方利益博弈
　　我国保障性住房开发建设中存在多方利益博弈。首先，中央政府和地方政府之间存在博弈。中央政府以实现全社会的和谐与可持续发展为最终目标，更加关注住房保障政策 的公平性和社会稳定，积极推进保障性住房的建设，给予政策、财政支持。地方政府由于其本身带有一定的自利性，更侧重于本地经济在中短期内的发展，受土地财政的影响，在规划、分配城市土地时，更愿意把有限的土地资源作为商品房开发用地，以增加财政收入，加快GDP的增长，从而消极对待保障性住房建设。其次，地方政府与房地产开发企业的认识和行为不一致。当地方政府认识到发展保障性住房的社会效益，想让保障性住房建设惠及百姓时，部分房地产开发企业担心保障性住房的存在会抑制商品住房的价格，降低商品住房的销售量，影响其利益，于是把成本转嫁给购房者，或者把经济适用住房建成不适合低收入家庭购买的较大户型，阻碍住房保障政策的有效落实。
　　4.低收入群体住房保障政策执行监督不力
　　低收入群体住房保障政策执行监督不力主要表现在：地方政府各职能部门缺乏监督意识或者监督意识不强；监督制度和措施尚不健全，监督依据不足；各项监督力度不够，尤其是社会舆论与大众监督明显不足。对低收入群体住房保障政策执行监督不力，不利于政策执行过程的公开透明性、公平性和有效性，给政府留有选择性执行、消极执行政策的空间，易造成住房保障政策执行走样。
　　三、我国城镇低收入群体住房保障政策的完善与实施对策
　　(一)建立健全城镇低收入群体住房保障政策及相关配套政策
　　1.明确政策对象范围
　　住房保障政策对象的确定是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础。地方政府应根据本地社会经济发展水平、居民的住房水平和市场需求状况，综合考虑城镇最低工资标准、最低收入保障标准和人均收入标准，利用现代电子信息技术建立个人收入申报机制，实现对个人收入和保障标准的划分，确定好不同层次收入群体的分界线和廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房的保障分界线，确保三者政策对象的梯度性和衔接性，预防“夹心层”的再次出现。
　　2.完善金融和税收相关配套政策
　　(1)建立保障性住房金融优惠政策。首先，鼓励房地产开发商投资建设保障性住房，为其提供政策性优惠利率贷款；完善保障性住房贷款担保机制，为难以支付首付款和交易费用但具备一定还款能力的城镇低收入家庭提供首付款担保，增强其购房能力。其次，创新住房公积金制度。进一步扩大住房公积金的规模，使其能覆盖到更多的低收入群体，采取公积金贷款差别利率政策，对收入越低、住房面积越小且购买保障性住房的群体降低贷款利率。同时，增加住房公积金制度的保障功能，使低收入群体可以提取住房公积金支付保障性住房的房租、维修和物业管理费用。
　　(2)制定促进保障性住房建设和租赁市场发展的税收政策。首先，减免保障性住房建设涉及的土地税、营业税和房产税等税费；其次，鼓励社会、个人支持保障性住房建设，对捐赠、资助建设保障性住房的企业、个人给予企业所得税、个人所得税优惠；最后，对低收入者获得的保障性住房货币补贴，免征个人所得税，提高其支付能力(转载于 :www.bJyld.com 月 亮岛教育网: 我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状问题研究_我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状\问题及对策)。
　　3.健全申请、审批和退出制度
　　一套严格的申请、审批和退出制度，是实现对城镇低收入住房困难群体“应保尽保，应退则退”的关键。首先，建立城镇居民住房管理信息系统。通过城镇居民个人申报、居委会调查和住房保障主管部门统一录入的方式，建立城镇居民家庭收入和住房状况数据库，通过与公安、金融、税务和住房公积金等相关部门的合作，实现居民信息资源共享，建立居民收入与住房状况核查机制，为住房保障政策对象的确定和更新提供数据基础。其次，政府加强对申请资格、审批条件的长效监督控制，定期对住房保障对象的住房条件、收入情况和人口结构变动状况进行复查，严格按照保障性住房的层次性，把收入水平和住房条件不符合其所享受保障性住房层次的入住者安排到相应的层次，或者退出保障性住房范围。以此实现对保障性住房的动态管理，确保人住者的收入、住房状况与其所享受保障性住房准入条件的对等性。最后，定期公布保障性住房申请者、审批通过者的名单，实现住房保障工作的公开透明性，为政策实施监督奠定基础。
　　(二)确保城镇低收入群体住房保障政策的有效实施
　　1.加快住房保障立法工作
　　要切实解决城镇居民尤其是低收入群体的住房问题，我国必须尽快出台统一的《住房保障法》，为住房保障工作的开展提供法律依据。首先，从宏观上规定居住权是公民权利的重要组成部分，明确国家和社会对公民居住权的保障责任。其次，从微观上明确住房保障的对象范围、保障方式、保障水平和保障资金的来源；明确各级政府的住房保障责任，尤其是有关财政投入比例、土地供应、金融支持和财税优惠等方面的具体责任；对保障性住房开发建设过程中存在的问题逐一进行规范；建立对骗取住房保障、利用保障性住房投机牟利等行为的惩处机制，确保住房保障的监管工作有法可依。
　　2.成立专门的住房保障管理机构
　　针对目前住房保障工作既“多人管理”而又“无人管理”的现实，我国可以借鉴国外如新加坡的经验，由专门的政府部门统筹管理住房保障工作。我们认为，我国应建立统一的住房保障管理机构，如住房保障中心。将目前分散在建设、规划、国土、财税和金融等部门的资源进行整合；负责协调各部门、各地区及政府、企业和购房者等方面的利益；统一研究并制定住房保障政策及配套政策，统一协调低收入群体住房保障政策的执行；统筹管理保障性住房的规划、土地划拨、项目招投标、建设、分配与管理。同时，住房保障中心应接受政府的指导、管理、监督和审计。
　　3.明确政府对住房保障的目标责任
　　政府对解决低收入群体住房难问题负有义不容辞的责任。政府必须明确这一责任，并切实履行自己的职责，才能真正解决对城市低收入群体的社会支持和社会保护问题。因此，应将住房保障工作纳入政府日标管理和民主评议体系，建立问责制，把保障性住房建设作为一项重要的政治任务，作为保障和改善民生的重点工作，列入政府的重要议事日程。将住房保障政策落实情况纳入对各级政府部门的政绩考核中，实行一票否决制，对推进保障性住房建设工作不力的地方要追究责任，确保地方政府把住房保障工作落到实处。
　　4.加大政策实施监督力度
　　首先，强化政府的内部监督。政府作为低收入群体住房保障工作的责任主体，应加强对低收入群体住房保障准入、退出工作的监督，确保受益保障对象公开合理；加强对保障性住房建设的监督，避免面积过大、土地浪费；加强对保障性住房价格的监督，避免开发商哄抬保障性住房价格；加强对工程质量、基础设施建设的监督，确保居民住得安全，满足居民的基本生活需要；加强对住房保障工作人员的监督，对在住房保障工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的工作人员，依法给予行政处分，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。其次，充分发挥社会舆论、公民的外部监督功能。通过报纸、电视、网络等大众传媒跟踪报道保障性住房的建设情况、分配结果和管理过程，及时曝光其存在的问题。形成强大的舆论氛围，促使有关部门尽快解决问题；通过加大宣传教育力度，提高公民的监督意识和维权意识，动员公民广泛参与监督住房保障政策的实施，及时检举揭发违规行为。此外，住房保障相关部门要增强工作的透明度，自觉接受广大民众的监督，切实保障民众对住房保障政策执行的批评、建议和举报权利。
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　　责任编辑：熊先兰