中国取消了任期制真正目的

时间:2020-05-21 教育头条 点击:
国家元首或政府其他官员以及企事业单位的公职人员,在职工作的时间有明确限定的制度。在任期制下,各种职务的任期都有一定的规定,当某种职务在任期届满以后,其职权、职责就应自然取消。以下是本站小编为大家带来的关于中国取消了任期制真正目的,以供大家参考!

  中国取消了任期制真正目的

  中国人大修宪取消主席任期限制

  备受瞩目的中国第十三届全国人民代表大会正在北京举行。3月11日下午,十三届全国人大在人民大会堂举行第三次全体会议,表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》,其中,原宪法第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。”被修改为:“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”事实上取消了“连续任职不得超过两届”的限制。新宪法在国家机构中新增了“设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”。会议还听取了张德江委员长受十二届全国人大常委会委托作的全国人大常委会工作报告。

  此次修宪表决会议应出席代表2980人,出席2964人,缺席16人,出席人数符合法定人数。会议由大会主席团常务主席、执行主席王晨主持。根据十三届全国人大一次会议表决议案办法的规定,表决宪法修正案草案,采用无记名投票方式,以全体代表的三分之二以上赞成票通过。经过约40分钟的发票、写票、投票、计票,15时51分,工作人员宣读计票结果:赞成2958票,反对2票,弃权3票,还有1张无效票。由此,王晨宣布:《中华人民共和国宪法修正案》通过。十三届全国人大一次会议主席团随后发布公告,宪法修正案予以公布施行。修改后的新宪法最为引人关注的是,取消了原来的中华人民共和国主席、副主席连续任职不得超过两届之规定。也就是今后中华人民共和国主席、副主席的任职期限将不受最多两届十年的限制。而全国人大委员长、全国政协主席及新设立的国家监察委员会主任,则仍然保留了“连续任职不得超过两届”的规定。

  十三届三次全体会议同时还听取了现任全国人大委员长张德江受十二届全国人大常委会委托作的全国人大常委会工作报告。张德江从七个方面回顾了过去五年的主要工作:一是着力加强重点领域立法,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。二是着力发挥立法引领和推动作用,确保重大改革于法有据、顺利实施。三是着力完善监督工作机制,加强对宪法法律实施和“一府两院”工作的监督。四是着力深化和拓展代表工作,充分发挥代表作用。五是着力推动人大制度完善发展,夯实国家政权建设和党长期执政基础。六是着力加强人大对外交往,服务中国特色大国外交。七是着力推进全国人大及其常委会党的建设,不断提高依法履职能力和水平。

  每年的中国两会,有关中国外交政策和对外关系也一直是海外媒体关注的热点。3月8日上午,中国外交部长王毅在梅地亚新闻中心出席记者会并回答海内外记者的提问。在回答有关中日关系和两国发展的问题时,王毅部长表示,这段时间日方采取了更为清晰、更为积极的对华政策,中日关系出现了难得的改善势头,中方对此表示欢迎。王毅强调,只要日方不犹豫、不折腾、不倒退,客观对待和认同中国的发展,中国愿意与日方相向而行,共同推动两国关系回到健康、稳定的发展轨道。

  王毅还说:“今年是《中日和平友好条约》缔结40周年。不忘初心,方得始终。40年后,站在承前启后的历史关头,我们希望日方能够政治上讲信用、行动上守规矩,切实维护好两国关系的政治基础,并且把“互为合作伙伴、互不构成威胁”的政治共识真正落到实处。我相信,只要中日关系持续改善,两国高层往来自然水到渠成,和平友好也将重新成为两国关系的主旋律。”

  中国取消了任期制真正目的

  1982年12月4日,五届全国人大五次会议完成了新中国第三次宪法的全面修改,通过了《中华人民共和国宪法》(简称1982年《宪法》),至今已施实35年。本次全面修改在新中国历史上第一次以宪法的形式明确规定了国家领导职务的任期制,废除了长期以来实际存在的“领导干部职务终身制”,健全了党和国家的民主制度,强化了宪法对国家生活的规范功能,使党和国家领导制度的改革实现了宪法化,强化了国家主流价值观,推动了中国社会的发展与进步。本文以1982年《宪法》规定任期制的过程为中心,探讨任期制的规范内涵及其意义,诠释1982年《宪法》的民主与共和精神。

  一、任期制规范的形成背景

  所谓任期制,又称“限任制”,是指对特定公共职务的任职期限与任期届数予以严格限定的制度。就其历史渊源而言,任期制起源于古希腊与古罗马时期,柏拉图、亚里士多德与西塞罗等均对其做过一定论述。[1]而作为一项宪法制度,任期制一般被认为产生于美国关于总统任期限制的宪法实践。1787年颁布的世界上第一部成文宪法——《美利坚合众国宪法》(简称美国1787年《宪法》)虽规定了总统任期4年而未对其任期届数作出限制,但经由华盛顿、杰斐逊等美国开国先贤所开创的“总统任职不得超过两届”的宪法惯例,任期制成为了美国最为重要的宪法制度之一,并在1951年生效的宪法第22条修正案中得到了正式的宪法化。[2]

  与美国1787年《宪法》的规定相类似,新中国前三部宪法因种种缘故,仅对部分重要的国家领导职务的每届任期作出规定(如1954年《宪法》第39条第2款规定“中华人民共和国主席任期四年”),并未专门对其作过任职届数的限制,[3]这在事实上造成了国家领导职务的终身制。直到20世纪80年代,基于对“文革”教训的总结,人们开始关注这一问题,并从完善党的领导体制与同家制度法制化的高度进行讨论。十一届三中全会召开后,随着全面拨乱反正的展开,人们开始反思“文化大革命”的教训。其中,涉及到了领导干部职务终身制这一政治体制弊端。

  1980年8月18日,在中共中央政治局扩大会议上,邓小平作了《党和同家领导制度的改革》的重要讲话,指出政治生活中实际存在着“领导干部职务终身制”,明确提出以法律方式废除领导干部职务终身制的问题,并把它作为随后进行的宪法修改的重要内容。[4]他指出,“干部领导职务终制身现象的形成,同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系……五中全会讨论的党章草案,提出废除干部领导职务终身制,现在看来,还需要进一步修改、补充。关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”[5]邓小平认为,“领导制度的改革必须在宪法上得到反映,由国家根本法予以保证”,[6]并在讲话中明确,对于相关问题“中央将向五届人大二次会议提出修改宪法的建议”。[7]

  1981年6月,中国共产党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(简称《决议》),对建国32年来中国共产党的历史进行了科学的分析和正确的总结,实事求是地评价了建国以来的重大历史事件,特别是“文化大革命”的历史教训。《决议》指出:“党决定废除干部领导职务实际上存在的终身制,改变权力过分集中的状况,要求在坚持革命化的前提下逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化,并在这些方面着手做了一些工作。”该决议不仅将邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中关于废除领导干部职务终身制的讲话精神上升为全党意志,而且成为了1982年宪法修改国家领导职务任期制的重要依据,直接影响了任期制在现行宪法中的确立。[8]

  二、任期制规范的形成过程

  1980年8月30日,中共中央正式向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提交了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》,宪法修改被提上日程。在随后两年多的时间里,宪法修改委员会充分讨论了实行国家领导职务任期制的问题,并在任职期限上达成了一致意见,但对于届数限制的分歧较大,主要包括三种观点:(1)认为所有国家领导职务连续任职均不得超过两届;(2)认为相较于全国人大常委会委员长和国家主席的德高望重,国务院总理领导政府工作,需要有一定的政策连续性,以便于积累经验以保证政策和工作的成熟,因此单独主张国务院总理、副总理连续任职不超过三届为宜;(3)还有少数人不同意限制国家领导职务的任期限制,主张视个人能力而定。[9]

  在1982年2月27日提交的《宪法修改草案(讨论稿)》中,第二种观点得到了宪法修改委员会多数委员的支持。关于领导职务任期届数限制的规定初步表述为:“全国人大常委会委员长、副委员长(第66条),国主家席、副主席(第80条),最人高民法院院长(第126条)、最人高民检察院检察长(第133条)连续任职不得超过两届;国务院总理、副总理(第90条)连续任职不得超过三届。”[10]

  在1982年3月宪法修改委员会第二次会议讨论期间,陈慕华、方毅等不少同志仍然主张,总理、副总理的任期应当同国家主席副主席和全国人大常委会委员长、副委员长的任期一致。这种观点得到多数与会者的赞同。方毅认为,废除终身制,是从十年动乱的惨痛教训中得出的,连任三届,就是半终身制。[11]至于政策连续性层面的考量,多数人也认为,连续任职两届已经能够较好地完成各项政策的平稳过渡。而且,由于我们党是执政党,在选举国家领导职务人选时已然考虑到了政策连续性的问题。与之相应,在党的领导下,个人掌权的时间越长则越容易出问题。[12]

  1982年10月25日上午,经由邓小平、彭真等中央领导同志会议讨论,决定吸收宪法修改委员会的多数意见,总理任期最后确定为两届。[13]在最后提交大会表决并通过的宪法草案中,除了中央军事委员会主席、副主席的任期因军事领域的特殊性没有对其任期作出明确的限制之外,所有国家领导职务的任期届数一律改为“连续任职不得超过两届”。[14]宪法条文中的这一细节变动,在一定程度上揭示了修宪者对于国家领导人终身任职的忧虑已超过了对于优秀领导人个人能力的信任。换言之,国家领导职务任期制的确立目的即在于消除职务终身制及其可能造成的政治生活不正常、个人集权等弊端,实现国家权力交接的平稳与政治秩序的有序运行。35年来的实践表明,1982年《宪法》实行的领导职务任期制对国家权力的法治化起到了积极作用,使宪法更加贴近生活,成为国家政治生活中的基本规范。

  三、任期制规范的内涵

  1982年《宪法》第60条、第66条、第79条第3款、第87条、第124条第2款与第130条第2款共同构成了国家领导职务任期制的规范体系。由此,国家领导职务任期制的规范具体包括规范对象、任职期限与任期届数三方面内容。

  (一)规范对象

  根据上述条款,宪法中明确通过任期制予以规范的对象,包括全国人大常委会委员长、副委员长,国家主席副主席,国务院总理、副总理、国务委员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长.也就是所谓的“最高国家领导人”。[15]以上领导职务行使国家最高权力,传统上存在滥权风险;特别是在1982年宪法修改对国家机构组织原则予以发展的背景下,[16]由于首长负责制等原则的引入使得前述领导职务的权力愈发集中,若不通过任期制予以限制,将对我国的政治生活带来不必要的风险。

  在宪法修改委员会讨论时,还有人曾提出过对国务院各部部长以及各省省长的任期加以限制的问题。对此,宪法修改委员会中的主要观点认为,“省长、部长连续任职超过两届的极少,做这样规定的实际意义不大。”[17]而且,从规范层面来说,在单一制之下,地方权力由中央授予;“在总理责负制下,部委首长经常变动”。[18]这两方面的领导职务可能引起的专权风险及其对宪法秩序所造成的威胁远不及前述国家领导人来得严重。因此,宪法并未对地方领导的职务与各部部长的任期作出限制规定。

  1982年《宪法》对于国家领导职务任期届数限制的唯一例外为中央军事委员会主席、副主席。作为国家武装力量的最高统帅,军委主席行使重要的军事权,特别是在军委主席负责制的指导下,该职务在应然层面理应受到任期届数的限制。但考虑到军事委员会在国家权力体系中的特殊性质与功能,《宪法》第93条第3款仅作出了“中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”的规定,并未对其连任届数予以限制,理论上可以连选连任,直至终身(转载于 :www.bjyLd.com 月亮 岛教育网: 中国取消了任期制真正目的)。这固然有其历史渊源以及军事领域特殊性等原因,[19]但是,出于国家政治制度的稳定性考量,仍有必要在适当的时机通过宪法修正案将中央军委主席、副主席的任期届数限制予以规范化。[20]

  (二)任职期限

  根据《宪法》第60条第l款“全国人民代表大会每届任期五年”的规定,以及《宪法》第66条、第79条第3款、第87条、第124条第2款与第130条第2款关于各国家领导职务的任期与“全国人民代表大会每届任期相同”的表述可知,上述国家领导职务的每届任期通常为5年。这一表述方式符合全国人大作为国家最高权力机关的宪法地位,由它代表人民统一行使国家权力,行使相应权力的最高国家机关亦由其产生,对其负责,受其监督。换言之.各国家领导职务的正当性直接来自于本届全国人民代表大会,因此其任期亦必须与全国人民代表大会的任期保持一致,而不能单独列明。

  这里出现一个例外情形,根据《宪法》第60条第2款“如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期”的规定,由于各国家领导职务“与全国人民代表大会任期相一致”,其各自任期亦应当相应延长。

  (三)任期届数

  宪法上任期制的意义不仅是对于领导职务每届任期的明确规定,更在于对该职务任职届数的严格限制。因此,解释现行宪法的任期制,关键在于如何正确理解宪法条文中“连续任职不得超过两届”的规范内涵。条文中“任职不得超过两届”的规范内涵较为明确,并不禁止相应的国家领导职务的连任。但是,职务的连任存在届数上的限制,即最多只能连任一届。换言之,同一领导人选担任该领导职务的最长时间为10年。

  根据肖蔚云教授的回忆,在宪法修改草案中,对于全国人大常委会委员长的任期限制最初被规定为“委员长连选连任,但是连续任职不得超过两届”。对此,讨论中即有人提出,该句用词存在歧义。如果将前后半句分开理解,则委员长可当选一届,连任两届,共计三届,任期最长可达15年;若前后半旬合并理解,则委员长任职总共不得超过两届,任期最长为10年。[21]为了明确国家领导职务最长任期不得超过10年的规范含义,修宪者最终采取了目前《宪法》中“连续任职不得超过两届”的写法,使之在表述上更加清楚。

  当然,在具体的解释过程中,文义解释也有一定的界限,如在“连续任职”的解释上,有时也可能出现相应的解释结论与修宪者废除领导干部职务终身制、防止个人集权的规范目的相违背的结果,需要与目的论解释相结合,体现修宪者的原意。

  1.连续任职的主体

  对于“连续任职”的理解,存在主体上的歧义。由于1982年《宪法》对国家领导职务的任期届数限制采取了分别规定的方式,因此,若从文义上进行理解,其所限制的事实上是国家领导人选在同一职务岗位上的任期届数。如某人当选为全国人大常委会委员长或副委员长以后,在该岗位上最多只能连任一届,而后不得再次当选为相同职位。但从相关条款的字面含义上看,似乎不禁止相同领导人选在两届任期完成后转任其他不同的最高领导职务。这一观点在文义解释的规范空间与实践上确实是可行的,但引入目的解释的价值因素后,可能会得出不同的结论。

  如前所述,废除领导干部职务终身制是政治体制改革的重要成果,也是党和人民意志的体现。从宪法规范目的看,在不同国家最高领导职务之间不停转任,也有可能事实上造成领导职务终身制,脱离1982年《宪法》原则与理念,同时也与政治体制改革的精神相违。因此,有必要在这一规范体系中引入目的论的解释方式,明确在不同国家领导职务之间的转任同样有属于“连续任职”范畴的可能性。当然,在首长负责制的国家机构中,基于副职权力的有限性,领导职务在正副职之间的转任以及副职短期代理正职履行职务或继任正职,是否属于连续任职的范畴可以讨论。[22]但笔者认为,至少应当明确在不同国家最高领导职务,特别是最高领导职务正职之间的转任应属于宪法中“连续任职”范畴。

  2.连续任职的“连续”

  对于“连续任职”本身,从纯粹的文义上理解,则所谓“连续”即“不中断”。换言之,如果有人两个任期之间是中断的,甚至在完成两个连续任期后中断一个任期,可以谋求第三甚至更长任期。但是从目的论解释看,此种任职方式,仍然可能造成事实上的职务终身制,有必要对其进行限缩,即无论任职是连续的,还是不连续的,国家领导人所担任职务最多为两届,才符合宪法基本精神与规范要求。对此,《美国宪法修正案》第22条第1款第1分句“无论任何人不得当选或担任总统职务两次以上”[23]的规定方式,可资借鉴。

  四、任期制规范的修改

  宪法上的任期制的规定可以通过宪法修改进行调整,尽管对于修宪权的行使是否存在界限,学界存在有界限说与无界限说两种观点,但任期制条款的修改客观上存在一定的界限。[24]

  1982年《宪法》对修宪权的界限问题未作出明文规定,但根据我国宪法中对于修宪权主体、程序的严格规定,结合修宪权的理论与我国的政治体制,笔者认为,修宪权的行使存在着一定的客观界限,宪法中存在某些根本制度、原则与精神不得修改,否则就构成了“宪法的破坏”[25]如我国的共和国体制、人民代表大会制度,以及1982年《宪法》的基本原则的修改客观上存在界限。任何对于现行宪法的修改,都不得违背宪法的基本价值立场。

  从历史上看,1982年《宪法》中的国家领导职务任期制正是在吸取“文化大革命”的惨痛教训的基础上形成的,对于该制度的修改,必须采取谨慎的态度,要从1982年《宪法》的共和精神与改革成果角度寻求共识,不得减损它在废除领导干部职务终身制与防止个人集权等方面发挥的作用。根据这一要求,有关任职期限与任期届数的具休规定虽有进一步探讨的空间,但任何修改或者调整不能违背1982年《宪法》的基本精神。

  另外,根据宪法学的基本原理,为防止正在履职的国家领导人借助宪法修改突破对其任期限制,即使修改了任期制,宪法对于任职期限与任期届数的调整,只能自该职务的下一届任期生效。[26]

  五、结语

  从1982年《宪法》实施35年来的实践看,实行国家领导职务任期制在健全国家领导体制、建设社会主义民主政治、实现政治权力的平稳过渡等方面发挥了重要作用,应给予充分肯定。5年前的12月4日,习总书记再次重申:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[27]

  通过实行任期制,我国长期存在的领导职务终身制问题得到了有效遏制,较好地防止了个人集权与个人崇拜的发生,并为国家权力和平有序地实现代际更迭提供了制度保障。[28]同时,该制度还体现了改革开放以来在国家治理体系上以“法治”代替“人治”的历史进程,进一步完善了选举制度,建立了良好的政治生态,促进了人民民主,从而保障了《宪法》第2条所规定的“中华人民共和同的一切权力属于人民”的宪法原则,在根本上维护了我国宪法的民主精神,为推进依宪治国、依宪执政的进程奠定了有力的宪法基础。

  中国取消了任期制真正目的

  据8月20日中国青年报报道,最近,中央出台的关于党政领导干部任职的三个法规文件,提出了强有力的、创新性的政策措施,这是我们党积极稳妥地推进政治体制改革的重大实践。其中最引人注目的是废除干部终身制。

  而以往中国的国情是总理是终身的总理,主席是终身的主席,老的不能动弹了也要由别人传话继续当着自己的领袖。所以,在我们国家干部职务终身制,是僵化社会主义模式的一个痼疾。改革开放后,邓小平同志着眼于国家的长治久安,提出废除干部职务终身制。这也是为什么邓小平那么受人爱戴的一个方面,他的最大贡献就是废除了干部终身制。

  回顾改革开放的历史,我们可以清楚地看到,从1982年9月党的十二大党章阐明,“党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除。”开始,到1982年通过的《宪法》规定,各种国家最高职务的每届任期为5年,连续任职不得超过两届,基本完成了干部制度改革的基本方向。然而,干部职务终身制并没有就此被废止。这是因为党章只说明了党的各级职务不是终身的,却没有给出具体的任期限制,从法理上说党的领导人仍然可以长期任职。虽然规定了各种国家最高职务只能干满两届,但是由于没有年数合计的限定,设想一个50多岁的中央干部,先在政府的系统干上10年,两届期满后转向人大、然后再转向政协,这样转了一圈就干上30年,还是等同于终身(转载 于:www.bjyLd.com 月亮岛教育 网: 中国取消了任期制真正目的)。有鉴于此,

  而现在,我们有了《党政领导干部职务任期暂行规定》,今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部,在同一职位上连续任职达到两个任期,不再担任同一职务;担任同一层次领导职务累计达到15年的,不再担任同一层次领导职务。这就是说,同一个职务最多只能干10年,同一层级职务最多干15年,不能无休止地干下去。这就以明确的任期年限规定,最终彻底地废除了干部职务终身制,保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化、有序化。

  所以说,这次中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个法规文件,就是在政治体制改革的前提下进行一项重要的改革,从而成为了启动政治体制改革的突破口。这是针对干部管理中存在的缺漏和不足,所提出的强有力的、创新性的政策措施,这是我们党通过继续深化改革干部制度的途径,积极稳妥地推进政治体制改革的重大实践。从这个意义上说,新的干部管理文件无愧为我国政治体制改革发展的一个新的里程碑。

  我们完全有理由为这一改革欢呼,有理由为这一改革叫好!只有真正废除了领导干部终身制,才能说我们的改革是成功的改革,只有真正废除了干部终身制,我们的国民经济才能有可持续性发展。这也是完全符合领导干部成长进步过程的客观规律,是符合唯物辩证法和科学发展观的。可以说,废除干部终身制极大地有力于我们国家政治经济的健康发展,有利于和谐社会的构建。因为,毛主席早就教导我们说:“政治路线确定之后,干部就是决定因素,只有我们的干部队伍充满朝气,我们的事业才会兴旺发达,我们的国家才能长治久安,我们中华民族才能够真正自立于世界民族之林。

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